Una evaluación de necesidades y planificación adecuadas comporta considerar todos los aspectos técnicos, financieros, económicos, jurídicos, organizacionales y de experiencia que pueden incidir en la contratación, por lo que es origen de los errores de mayor gravedad (y potencialmente los más costosos) cometidos en los contratos. Una planificación adecuada minimiza el riesgo de que surja la necesidad de introducir modificaciones o variaciones contractuales, pero comporta lidiar con la complejidad técnica de acotar las soluciones sin coartar la innovación y creatividad, salvar la asimetría de información económica entre contratista y contratante, y comprender los criterios subyacentes de la legislación sobre contratación, siendo uno de los principales que la eficiencia técnica antecede a la eficiencia económica y no al revés, dado que ésta última se logra como consecuencia de la aplicación correcta y coherente de las normas de contratación. Entonces, para que la compra pública no sea low-cost, su planificación no debe serlo.

La auditoría de costes es la base para la determinación de los presupuestos de licitación. En MARD somos especialistas en auditoría de costes de contratos, habiendo desarrollado íntegramente, en el caso de las telecomunicaciones, una plataforma tecnológica para la gestión y el control del gasto (Data-Driven Telecom Expense Management), que concilia de manera automatizada los conceptos de las facturas FACe con los importes unitarios detallados por los contratistas (en los ficheros de facturación u otras fuentes de datos, incluso no estructuradas) y las condiciones pactadas establecidas en los contratos correspondientes.

Las prescripciones y requisitos técnicos resultado de la evaluación de las necesidades deben recogerse en el PPT mientras que la planificación del proceso de contratación debe quedar reflejada en el PCAP, conformando ambos documentos las dos caras de una misma moneda por lo que no deben ser abordados bajo una perspectiva sesgada que considere separadamente los distintos aspectos. Sin embargo, es habitual no hacerlo así, a riesgo de incurrir en errores que cuestionen o vulneren los objetivos y principios de la legislación. Sin pretender ser exhaustivos, es frecuente encontrarnos con: prescripciones que vulneran la libre concurrencia; dotaciones presupuestarias que no permiten satisfacer los niveles técnicos especificados; criterios de adjudicación que no están directamente vinculados o no reflejan fielmente prescripciones técnicas; información técnica vinculada al servicio o solución demandada que es necesaria para acreditar su viabilidad y solvencia técnica pero que, porque no será tenida en cuenta para la evaluación de la oferta, no se somete a verificación técnica; procedimientos de valoración de la calidad forzados, artificiales e ineficaces que obvian la naturaleza cualitativa de las ofertas y cuyo uso provoca que de facto el proceso competitivo se convierta en una subasta; fórmulas de valoración económica que no respetan el principio de proporcionalidad o igualdad de trato; ausencia de un plan específico de seguimiento y evaluación del contrato, etc.

Por esta razón, en MARD combinamos la correcta aplicación de las normas de contratación pública con conocimientos técnicos para lograr un perfecto alineamiento entre PPT y PCAP que promueva la concurrencia en las licitaciones, de manera que toda discrecionalidad técnica en el procedimiento quede predefinida en la prescripción de necesidades y los criterios de adjudicación respondan y reflejen esas prescripciones. De este modo garantizamos la independencia del proceso decisorio del poder adjudicador durante la subsiguiente gestión del proceso de contratación.

Una vez aprobados por el órgano de contratación los pliegos de la contratación, se pone en marcha el proceso de licitación propiamente dicho. Es en esta fase cuando se manifiestan las deficiencias heredadas de la fase de planificación, dada la fuerte interdependencia técnico-jurídica que desaconseja forzar una separación de los dos ámbitos. El órgano de contratación, además de atender las solicitudes de información adicional y aclaraciones sobre los pliegos y demás documentación complementaria que los interesados en el procedimiento de licitación puedan solicitar antes de la presentación de sus proposiciones, debe disponer de una evaluación técnica de las ofertas que posibilite un proceso de contratación libre de contaminación, particularmente en lo que se refiere a la aplicación de los criterios que determinan la adjudicación. Los riesgos de no hacerlo incluyen licitaciones desiertas o desistidas, anulación de la licitación por impugnación, proceso competitivo que deriva en subasta, adjudicación  a licitador oportunista, etc.

Para mitigar estos riesgos ofrecemos soporte al órgano de contratación: en primer lugar, para atender las solicitudes de información y aclaraciones solicitadas por los interesados en el procedimiento; en segundo lugar, después de la admisión de las proposiciones, para efectuar una evaluación “de laboratorio” de las ofertas que sea incuestionable en el sentido de que esté perfectamente ajustada a los criterios de adjudicación definidos previamente, comprenda y respete la coherencia del proceso de evaluación y gestione el compromiso entre transparencia y confidencialidad debida a las partes.

Por último, durante la ejecución del contrato debe llevarse a efecto el plan de seguimiento y evaluación del contrato, lo que incluye la comprobación recurrente de la adecuación de las prestaciones y niveles de servicio al contenido del correspondiente contrato, y la función de control interno debe verificar que esto se hace, originándose una necesidad de dedicación y recursos que muchas AAPP no pueden atender por insuficiencia de medios.

Este es el caso del control del gasto de los contratos, donde existe una regulación específica contenida básicamente en la LCSP, el RD 424/2017 y la Ley Antimorosidad.

Como ya ha sido señalado, la eficiencia económica se logra como consecuencia de la aplicación correcta y coherente de las normas de contratación.

El Artículo 102.1 de la LCSP establece que los contratos del sector público tendrán siempre un precio cierto, que se abonará al contratista en función de la prestación realmente ejecutada y de acuerdo con lo pactado, normalmente por precios unitarios salvo cuando esto no sea posible. La DA 33ª de la LCSP regula los contratos de suministros y servicios en función de las necesidades de la Administración.

La introducción de los precios unitarios en la determinación del precio de los servicios comporta una complejidad que se traslada a su comprobación, pues no casa bien con el uso habitual de la factura electrónica, dado que ésta normalmente incluye unos pocos conceptos generales que no se corresponden con los conceptos unitarios de los contratos (que figuran en los pliegos).  Mientras la factura electrónica obedece a la finalidad de simplificar la gestión de la facturación, los precios unitarios son un medio para alcanzar la eficiencia económica y adaptarse a las necesidades reales de la Administración en cada momento, especialmente en servicios a largo plazo. Pero los responsables de los contratos son conscientes de que las facturas que deben conformar muestran sólo la parte visible de un enorme iceberg.

Los importes de conceptos de las facturas FACe se deben desagregar a nivel de concepto unitario definido en los pliegos pero agrupándolos en grupos de elementos técnicos y contables que permitan comprobar su aceptabilidad y razonabilidad individual detectando, por ejemplo, si todos los devengos están respaldados en el detalle de facturación, si se aplican los precios pactados, si se computan el número de unidades efectivamente realizadas, si se devengan gastos fuera del acuerdo establecido, si un contratista asigna gastos de un lote a otro, etc.

Para realizar esta tarea en MARD recurrimos a la auditoría de costes que sirve de base para la determinación de los presupuestos de licitación. Incluso, para el caso de los servicios de telecomunicaciones, hemos desarrollado íntegramente una plataforma tecnológica para la normalización de la gestión y el control del gasto (Data-Driven Telecom Expense Management), que concilia de manera automatizada los conceptos de las facturas FACe con los importes unitarios detallados por los contratistas (en los ficheros de facturación u otras fuentes de datos, incluso no estructuradas) y las condiciones pactadas establecidas en los contratos correspondientes. 

Mapa conceptual del Ciclo de vida de los contratos, particularizado para el caso de los servicios de telecomunicaciones (Fuente: elaboración propia)

En definitiva, nuestro enfoque integral y visión de conjunto, apoyados en nuestra práctica profesional en cada fase del ciclo de vida de los contratos, nos permite poner a disposición de nuestros clientes todo el valor aprendido de nuestra experiencia.